dutapublik.com, JAKARTA – Polemik mengenai lembaga yang berwenang melakukan pemeriksaan untuk menentukan kerugian keuangan negara dalam perkara tindak pidana korupsi kembali mencuat. Salah satu persoalan yang menjadi sorotan adalah apakah hasil audit Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dapat digunakan oleh Jaksa Penuntut Umum (JPU) sebagai dasar pembuktian adanya kerugian keuangan negara.
Dalam pendapat hukumnya, Prof. Dr. Henry Yosodiningrat, S.H., M.H., menilai persoalan tersebut harus dikembalikan terlebih dahulu kepada Konstitusi dan undang-undang, bukan semata-mata didasarkan pada praktik penegakan hukum yang selama ini berlangsung.
Menurut Henry, terdapat perbedaan mendasar antara kedudukan hukum Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan BPKP, khususnya dari sisi sumber kewenangan dan mandat kelembagaan.
BPK dan BPKP Memiliki Kedudukan Hukum yang Berbeda
Pasal 23E ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan:
“Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.”
Ketentuan tersebut, menurut Henry, menegaskan kedudukan BPK sebagai lembaga negara yang memperoleh mandat konstitusional untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Mandat tersebut kemudian dijabarkan dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Pasal 10 ayat (1) UU BPK memberikan kewenangan kepada BPK untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum.
“BPK adalah lembaga negara yang memperoleh mandat langsung dari UUD 1945. Sementara itu, BPKP merupakan lembaga pemerintah dalam lingkungan kekuasaan eksekutif yang tugas dan fungsinya diatur melalui Peraturan Presiden, termasuk Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014 tentang BPKP sebagaimana telah diubah,” demikian pandangan Henry.
Karena itu, menurutnya, sumber dan karakter kewenangan BPK dan BPKP tidak dapat disamakan.
Persoalannya Bukan Sekadar Siapa yang Mampu Menghitung
Henry menegaskan bahwa dirinya tidak mempersoalkan kompetensi profesional auditor BPKP. Ia juga tidak menyatakan bahwa BPKP tidak dapat melakukan pemeriksaan atau audit investigatif dalam rangka menjalankan fungsi pengawasan internal pemerintah.
Persoalan hukumnya, menurut Henry, terletak pada pertanyaan apakah hasil pemeriksaan lembaga pengawasan internal pemerintah tersebut dapat digunakan untuk membuktikan unsur “merugikan keuangan negara” dalam perkara tindak pidana korupsi dan kemudian menjadi dasar bagi JPU dalam mendakwa seseorang.
“Menurut pendapat saya: tidak.”
Menurut Henry, ketika hasil audit digunakan untuk membuktikan unsur tindak pidana dan menjadi bagian dari dasar negara menuntut seseorang, persoalannya tidak lagi semata-mata berada dalam ranah administrasi pemerintahan.
“Pada titik tersebut kita telah memasuki wilayah hukum pidana. Karena itu, asas legalitas, kepastian hukum, due process of law, serta kejelasan sumber kewenangan harus diberlakukan secara ketat.”
Penjelasan Pasal 603 KUHP Dinilai Memperjelas Persoalan
Henry kemudian menyoroti Penjelasan Pasal 603 KUHP yang, menurutnya, menggunakan istilah “hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan” dalam menjelaskan pengertian kerugian keuangan negara.
Menurut Henry, pembentuk undang-undang tidak menggunakan istilah “hasil audit instansi pemerintah”, “hasil audit APIP”, ataupun istilah umum “hasil audit lembaga yang berwenang”.
“Yang digunakan justru istilah khusus: ‘lembaga negara audit keuangan’.”
Dari terminologi tersebut, Henry mengajukan pertanyaan mengenai lembaga negara yang secara konstitusional memiliki mandat untuk melakukan pemeriksaan keuangan negara.
Pasal 23E UUD 1945, menurutnya, menunjuk BPK sebagai lembaga negara yang memperoleh mandat tersebut.
Henry juga merujuk pada pertimbangan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 28/PUU-XXIV/2026 yang, menurut pandangannya, menghubungkan frasa dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP dengan BPK dengan merujuk pada Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 10 ayat (1) UU BPK.
Karena itu, muncul pertanyaan mendasar: apabila hasil audit BPKP, Inspektorat, atau bahkan akuntan publik diberikan fungsi yang sama untuk membuktikan unsur kerugian keuangan negara dalam perkara pidana, untuk apa pembentuk undang-undang menggunakan frasa khusus “lembaga negara audit keuangan”?
“Jangan sampai suatu norma undang-undang kehilangan makna karena praktik penegakan hukum justru memperluas pengertiannya,” ujar Henry.
Berbeda Pandangan dengan Konstruksi Hukum yang Selama Ini Digunakan
Henry menyatakan mengetahui adanya Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 31/PUU-X/2012 yang memberikan ruang bagi aparat penegak hukum untuk berkoordinasi dengan BPKP, BPK, instansi lain, maupun menggunakan ahli dalam pembuktian kerugian negara.
Ia juga memahami Rumusan Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 yang dituangkan dalam SEMA Nomor 2 Tahun 2024. Rumusan tersebut, menurut Henry, pada pokoknya membuka ruang bagi hasil pemeriksaan atau audit BPKP, Inspektorat, SKPD, maupun akuntan publik tersertifikasi untuk dijadikan dasar dalam menentukan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara, dengan penilaian akhir tetap berada pada hakim berdasarkan fakta persidangan.
Namun, Henry menyatakan tidak sependapat dengan konstruksi hukum tersebut.
Menurutnya, konstruksi tersebut berpotensi mencampuradukkan antara kewenangan melakukan pengawasan dan penghitungan secara administratif dengan kewenangan menghasilkan pemeriksaan yang digunakan untuk membuktikan unsur konstitutif suatu tindak pidana.
“Keduanya bukan hal yang sama.”
Henry juga menilai Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012 lahir jauh sebelum berlakunya KUHP Nasional yang kini menggunakan terminologi “hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan”.
Oleh karena itu, menurutnya, konstruksi hukum yang lahir pada 2012 tidak dapat begitu saja dipindahkan ke dalam rezim hukum Pasal 603 KUHP tanpa memperhatikan perubahan norma yang berlaku.
SEMA Tidak Boleh Memperluas Makna Undang-Undang
Terhadap SEMA Nomor 2 Tahun 2024, Henry mengajukan pertanyaan mengenai apakah suatu SEMA atau Rumusan Kamar dapat memperluas pengertian “lembaga negara audit keuangan” yang telah ditentukan dalam undang-undang.
“Menurut pendapat saya: tidak dapat.”
Menurut Henry, terlebih apabila perluasan tersebut mempunyai konsekuensi langsung terhadap pembuktian unsur tindak pidana, terminologi yang digunakan undang-undang harus ditafsirkan berdasarkan UUD 1945 dan sistem peraturan perundang-undangan.
“Terminologi tersebut tidak seharusnya diperluas melalui praktik atau pedoman internal peradilan.”
Persoalannya Bukan Apakah Hasil Audit Final atau Tidak
Salah satu argumentasi yang berkembang adalah bahwa tidak menjadi persoalan siapa yang menghitung kerugian negara karena pada akhirnya hasil atau jumlah kerugian tersebut tetap akan diuji di persidangan dan hakimlah yang menentukan.
Menurut Henry, argumentasi tersebut belum menjawab persoalan pokok.
Ia menyepakati bahwa hakim tidak terikat secara mutlak pada suatu angka hasil audit dan bahwa seluruh alat bukti harus diuji dalam persidangan.
Namun, sebelum menilai apakah hasil audit tersebut benar atau salah, terlebih dahulu harus dijawab pertanyaan mengenai kewenangan hukum lembaga yang menghasilkan pemeriksaan tersebut untuk digunakan dalam membuktikan unsur kerugian keuangan negara dalam perkara pidana.
“Itulah persoalan kompetensi atau kewenangan. Sebuah hasil pekerjaan mungkin secara teknis benar, tetapi kebenaran teknis tidak dengan sendirinya melahirkan kewenangan hukum.”
Pendapat Hukum Prof. Henry Yosodiningrat
Dalam pendapat hukumnya, Henry menyampaikan beberapa kesimpulan:
Pertama, BPKP merupakan aparat pengawasan internal pemerintah. BPKP dapat melakukan audit investigatif dalam rangka menjalankan fungsi pengawasan pemerintahan sesuai dengan kewenangan administratif yang diberikan kepadanya.
Kedua, menurut Henry, kewenangan administratif tersebut tidak dapat diperluas menjadi kewenangan untuk menghasilkan audit yang digunakan JPU sebagai bukti untuk membuktikan unsur kerugian keuangan negara dalam perkara tindak pidana korupsi.
Ketiga, untuk kepentingan pembuktian unsur “merugikan keuangan negara” sebagaimana dimaksud dalam Pasal 603 KUHP, Henry berpendapat bahwa hasil pemeriksaan yang dimaksud oleh undang-undang adalah hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan, yaitu BPK.
Keempat, berdasarkan pandangan tersebut, Henry berpendapat bahwa hasil audit BPKP tidak seharusnya digunakan oleh JPU sebagai alat bukti untuk membuktikan adanya kerugian keuangan negara dalam mendakwa seseorang melakukan tindak pidana korupsi.
Kelima, setelah hasil pemeriksaan BPK diajukan ke persidangan, hasil tersebut tidak serta-merta mengikat hakim secara mutlak. Terdakwa dan penasihat hukumnya tetap berhak membantahnya, JPU wajib membuktikannya, dan hakim wajib menguji seluruh alat bukti untuk menemukan kebenaran materiil.
Dua Kewenangan yang Harus Dibedakan
Henry menekankan bahwa terdapat dua persoalan hukum yang harus dibedakan secara tegas:
“Siapa yang berwenang menghasilkan pemeriksaan kerugian negara?”
dan
“Siapa yang pada akhirnya menilai terbukti atau tidaknya kerugian tersebut?”
Menurut Henry, pertanyaan pertama berkaitan dengan kewenangan BPK sebagai lembaga negara audit keuangan.
Sementara pertanyaan kedua merupakan kewenangan hakim melalui proses pembuktian di persidangan.
“Kedua kewenangan tersebut jangan dicampuradukkan.”
Pemberantasan Korupsi Harus Tetap Berlandaskan Negara Hukum
Pada bagian penutup pendapat hukumnya, Henry menegaskan bahwa pemberantasan korupsi harus tetap didukung secara sungguh-sungguh. Namun, semangat pemberantasan korupsi tidak boleh mengesampingkan prinsip negara hukum.
Menurutnya, semakin berat ancaman pidana yang dihadapi seseorang, semakin ketat pula prinsip asas legalitas, kepastian hukum, kewenangan lembaga, dan due process of law harus dijaga.
“Seseorang tidak boleh kehilangan kemerdekaannya berdasarkan suatu proses yang kewenangan lembaga pembentuk buktinya sendiri masih diperdebatkan.”
Henry menegaskan bahwa dalam negara hukum, kewenangan tidak lahir semata-mata karena suatu tindakan telah lama dipraktikkan.
“Kewenangan harus lahir dari Konstitusi dan undang-undang.”
Apabila Konstitusi telah menunjuk satu lembaga negara yang bebas dan mandiri untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, sementara KUHP secara khusus menggunakan istilah “lembaga negara audit keuangan”, maka menurut Henry pilihan konstitusional tersebut harus dihormati dan diterapkan secara konsisten.
Jakarta, 17 Agustus 2026
Prof. Dr. Henry Yosodiningrat, S.H., M.H.
